作者：卢辞，男，安徽财经大学安徽经济社会发展研究院，职务副处级，职称研究员。
内容提要：本文首先探讨了生态补偿的本质，接着分析了新安江流域生态补偿现状，探究了其存在问题，提出了新安江流域生态补偿机制建设的一系列思考。新安江流域历史上人文荟萃、环境优美、商旅繁忙、富甲一方、风水发达，积累了丰富的水资源保护文化和强烈的生态环境意愿，因而率先形成了中国特色的当代生态补偿意识，提出了水资源保护和生态补偿的要求，形成了生态补偿机制的先行先试区域。新安江流域现状展现了生态补偿丰富的实践经验，既为进一步改进新安江流域生态补偿奠定了较为坚实的基础，也为全国各流域加强生态补偿机制建设提供了切实可靠的典例。生态补偿机制当前存在着投资力度不够、水质优化艰难、经济建设受阻、补偿制度短缺等问题。为了实现生态补偿机制建设目标，新安江流域生态补偿需进一步完善运行机制、强化补偿措施、健全补偿机制等制度建设。
关键词：水资源保护 生态补偿 机制建设
一、新安江流域生态补偿现状
新安江流域生态补偿始于2011年。补偿的生态依据是新安江流域河湖淡水中污染物质含量降低状况。补偿思路设定自然状态下淡水资源污染物含量（即监测污染物） 符合地表水等级标准，并对监测污染物不同种类含量进行加权平均确定基准总量，日后补偿年度内监测污染物平均总量与基准总量进行比较，从而确定补偿数额。譬如，《试点方案》 明确，基本原则是“保护优先，合理补偿；保持水质，力争改善；地方为主，中央监管；监测为据，以补促治”。试点期限暂定3年（2012—2014年）。补偿资金额度为每年5亿元。其中，中央财政出资3亿元，安徽、浙江两省分别出资1亿元，年度水质达到考核标准（P≤1），浙江拨付给安徽1亿元；水质达不到考核标准（P＞1），安徽拨付给浙江1亿元。不论上述何种情况，中央财政3亿元全部拨付给安徽省。资金专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面。主要监测指标是高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷。考核依据是安徽、浙江两省跨界断面水质监测数据。
2013年，首轮生态补偿试点在新安江启动，中央财政每年拿出3亿元，安徽、浙江各拿1亿元，两省以水质“约法”，共同设立环境补偿基金。首轮的三年试点间，新安江水质保持为优，浙江千岛湖富营养化问题得到改善，2016年底，安徽、浙江两省签订新一轮的生态补偿协议。在生态补偿试点启动后，安徽以此为契机，启动了新安江全流域综合治理。多年来，新安江一直将保护工作作为头等大事，维系流域内良好的水环境。
截至2014年底，首轮试点圆满完成，取得了多重效益。一是生态效益明显。2012—2014年，新安江流域总体水质为优，跨省界街口断面水质达到地表水环境质量Ⅱ类标准，连续三年达到补偿条件（2008—2010年P值=0.85、2012年P值=0.833、2013年P值=0.828、2014年P值=0.823），新安江流域生态系统服务价值总计约为246.48亿元，水生态服务价值总量为64.48亿元，为生态补偿提供了理论、技术和实践支撑。二是经济效益显著。累计实施生态补偿机制试点项目192个，已完工项目134个，完成投资85.9亿元。三是社会效益积极。试点工作初步探索了一条上游地区强化保护意识、主动加大工作力度，下游地区立足客观实际、支持上游加快发展的互利共赢之路。在取得一定成果之后，新一轮生态补偿行动正在展开。
2015年3月，李克强总理在新华社关于新安江补偿试点动态清样上作出重要批示，“跨省流域生态补偿机制试点是个有益尝试。发改委、财政部、环保部要会同有关方面认真总结经验，研究提出扩大流域上下游横向补偿机制试点的意见”。随后，从中央到地方采取了一系列举措，第二轮生态补偿机制开始逐步落实，并新增黄山市黄山区、歙县、休宁县、黟县、祁门县5个区县为国家重点生态功能区。2016年12月8日，在经过四轮会商最终达成共识后，皖浙两省在长三角峰会上签定了第二轮试点协议。方案和协议主要体现“双提高”，即提高资金补助标准和水质考核标准。一是试点资金。三年补偿资金21亿元，其中中央资金三年9亿元，按4亿、3亿、2亿退坡方式补助；两省每年各2亿元。二是考核指标。继续以街口断面高锰酸盐、氨氮、总磷、总氮四项指标测算补偿指数P值，基于2008—2010年三年均值调整为2012—2014年三年联合监测均值，水质稳定系数K值由0.85调整为0.89，两项测算水质考核标准提高了7%。三是补偿方式。补偿资金实行分档补助，体现好水好价。具体为：若P≤1，浙江省补偿资金1亿元；若P＞1，安徽省补偿浙江省1亿元；若P≤0.95，浙江省再补偿1亿元；不论上述何种情况，中央财政补偿资金全部拨付给安徽省。四是新增资金用途。两省新增1亿元主要用于黄山市垃圾和污水特别是农村垃圾和污水处理。目前，各项工作进展顺利，二轮试点实施项目38个（新建20个），中央及安徽省共补助试点资金10.3亿元（累计26.3亿元），带动试点项目投资21.1亿元（累计107亿元），中央资金“种子效应”得到充分发挥，新安江水质持续保持优良和稳定。
二、生态补偿存在问题
尽管新安江流域生态补偿试点工作取得了阶段性成效，但新安江综合治理是一项系统工程，与全国大江大河治理一样，具有长期性、艰巨性、复杂性、反复性等特点，试点机制也面临一些压力和困难。
一是现有财力与投入难以巩固提升保护成效。要实现新安江流域保护和发展目标，所需投入巨大，黄山市2011年—2014年试点期间排定项目400个，投入达到470亿，仅2014年一年，就要投入125个亿。黄山属于经济欠发达地区，可用财力有限。从目前情况看，农村污染防治、企业关停搬迁等投入明显不足，已建成的村级保洁、河面打捞、环境监管、污水处理等项目日常运行维护亟需常态投入。
二是流域水质持续保持优质的难度加大。从自然因素看，随着全球气候变暖和流域年均径流的减少，工业化、城镇化进程加快，水体自净能力降低、水质变差和各种污染物增加的可能性增大，一旦遭遇特殊情况、极端天气，水质就难以控制。从自身看，流域内山区农民居住分散，特别是两岸居住着18万后靠移民，靠山吃山，就地生活和生产，水土流失严重，加上山区农村生活污水集中处理难度大，农业生产对农药化肥依赖性强，山区多数畜禽养殖场（户）污染治理不够等，农业及农村面源污染问题较为突出。
三是经济建设与环境保护的矛盾十分突出。黄山市为保护新安江流域生态环境，执行的是最严格生态环境和水资源管理制度，对工业和项目建设严格准入。这些年来，黄山市拒绝了大批前景好的企业进入，放弃了数百亿的投资机会，同时，还在工业企业关停并转、优化结构上投入巨大。特别是流域内广大人民群众，为保护一江清水，改变了很多传统的生产生活方式，生活质量始终难以提高，作出了巨大牺牲。“不能饿着肚子守护青山绿水”，人民群众追求美好生活的愿望极其强烈，加快发展与保护环境的矛盾显得更为突出。
四是生态补偿的基础制度有待建立完善。生态补偿涉及不同的利益主体和责任关系，单靠过渡性的政策措施和行政手段难以形成长效机制。我国补偿立法不完备，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。自然资源产权制度不健全，亟待通过深化资源管理制度改革，实现市场在自然资源配置中的作用。同时，目前还缺乏技术支撑，生态服务价值评估核算体系、生态补偿标准体系、生态环境监测评估体系建设滞后，没有统一、权威的指标体系和测算方法。
三、生态补偿机制建设思考
继续推进和完善新安江流域生态补偿机制试点需要国家从战略层面和政策层面上予以重视和支持，进一步深化经济体制改革、生态文明体制改革等。根据总结各地试点实践和历史经验提出若干思考。
（一）关于完善生态补偿运行机制思考
一是延长试点期限，推进横向转移支付。将试点期限延长至2020年，与国家综合规划保持一致，并在试点结束后作为常态化机制予以保留，并在试点结束后作为常态化机制予以保留，推动建立生态补偿横向转移支付制度。二是加大资金投入，提高生态补偿基准。一方面，中央和地方加大专项补助力度，提升补偿标准，将渔民、林农、生态移民等生态保护者的直接补助和地方机会发展成本纳入补偿范围；另一方面，将新安江纳入全国生态主体功能区加大中央一般转移支付，提高流域地区基本公共服务水平。三是丰富补偿方式，建立多元化投融资机制。在上游合作共建“浙商生态产业园”，“输血式”补偿与“造血式”补偿并举，缩小两省发展差距，实现两省共建共享、互利共赢，推动全流域发展一体化，同时鼓励社会资金投入生态环保领域。四是明确界定水权，加快税费制度改革。建立水资源产权登记制度，探索开展水权交易，逐步用市场化办法解决生态保护资金投入来源。推进资源性产品价格改革，加快水资源环境成本进入产品定价体系。增收生态补偿税，强化环境税征收，调整完善现行资源税，将水资源等需要保护开发的资源纳入范围，加大税费用于生态补偿的比重。五是加强科学研究，健全配套制度体系。出台《生态补偿法》，开展《新安江与钱塘江全流域环境税实施细则》研究，划定流域生态保护红线，开展资源价值核算，合理评估新安江流域生态价值，建立生态环境损害责任终身追究制。六是重视风水地理研究，提升水资源保护自觉性。新安江流域主要指其在安徽境内60%以上部分。给予新安江流域这一空间定位，对于正确认识新安江水资源保护有重要意义。新安江流域这部分是中国风水地理最发达地区，各种风水地理书籍丰富，地理名家辈出，休宁产地理仪器罗盘举世闻名。这些既是中华传统水资源保护文化，也是普通民众保护水资源的自觉民俗，更是抵制现代污染经济价值的利器，应当发挥这一文化自信，充实生态补偿运行机制内容。
（二）关于强化生态补偿措施思考
一是新安江流域生态建设。资料显示，目前中国已有8个省份出台流域生态补偿相关规定，但进展缓慢。浙江、安徽两省经过多年酝酿，反复磋商，形成新安江流域生态补偿机制，为全国同类地区跨省联合保护及治理水环境提供了新的解决方案。新安江总长359公里，干流的2/3在安徽境内，发源于安徽黄山市休宁县的山间，注入千岛湖。国内多数大江大河、淡水湖泊拉响水质警报，但时至今日，千岛湖依然是全国水质最优的湖泊之一。千岛湖水质的优劣很大程度取决于安徽，因为68%的千岛湖水来自安徽。常年监测结果显示，黄山市新安江地表水干流及主要支流水质保持稳定，水质总体良好，水质达标率为100%。出境的街口断面水质常年稳定达到或优于Ⅲ类河流地表水水质标准。长期以来，为保护新安江良好的生态环境，黄山市投入大量人力物力财力，放弃诸多的发展机会。
二是补偿力度评估。在浙江，为了保护新安江千岛湖的水质，淳安县、建德市关闭了库内区域所有的造纸、农药、化肥、印染、制革、医药化工等重污染企业。随着经济发展、人口增多，加上全球气温变暖、降雨减少等客观因素的影响，保护新安江水环境面临的压力也越来越大。黄山市计划用3至5年时间，实施新安江流域综合治理重点项目500个以上，投资总规模将突破400亿元。与之相对照，目前的补偿资金对于保护新安江水环境只是杯水车薪，远远满足不了流域生态保护的需要。对于补偿力度，皖浙双方表达了不同意见。黄山市表示，保护好新安江不仅是对历史负责，对未来负责，更是对自己赖以生存的家园负责。虽然能力有限，但将全力以赴，继续推进新安江流域环境保护和生态建设，但需要国家出台更多的政策支持。浙江则更强调，即使没有补偿，也应竭尽全力保护好这一湖难得的好水。新安江流域各地区都应该守土有责，切实落实各项措施，确保千岛湖水环境安全。
三是补偿规则确定。新安江生态补偿虽然目前试点方案实际操作进入二轮阶段，但因为没有经验可循，也遇到了一些困难。首先，“游戏规则”的制定过程一波三折。其中，两省最主要的分歧，在于对补偿考核标准认识不同，即采用河流水质标准还是湖泊水质标准？安徽方面认为，在本省境内新安江是一条河流，应该采用河流水质标准；浙江方面则认为，新安江流到本省境内已形成湖泊型水库，自然该用湖泊水质标准衡量。因此，安徽执行的是河流Ⅲ级标准，浙江执行的是湖泊Ⅱ级标准。河流标准不包括湖泊标准中评价的总氮指标，而总氮是水体富营养化的重要指标，也是评价湖泊水质的重要指标之一，对湖泊生态安全的影响重大。经过一系列协商，最终双方达成一致：把新安江最近三年的平均水质作为评判基准，往后每年的监测数据与之相比，新安江水质变好或是变坏以此为参照。中国环境监测总站为此制定了《新安江流域水环境补偿试点工作联合监测实施方案》，明确以跨界水体新安江的街口断面作为人工监测断面。监测频次为每月一次。水质监测结果由中国环境监测总站核定，并向环保部、财政部提供，作为流域补偿考核依据。虽然考核标准统一了，但双方还有分歧。目前，安徽省认为上游地区需要更大发展空间。外界理解为安徽认为交界断面水质目标要留出余地。浙江省则认为，千岛湖的生态保护刻不容缓，如再允许水质恶化，生态后果不堪设想。
四是补偿公平体现。上下游地区应该共享经济社会发展成果，共担环保责任。“利益共享，责任共担”一直是生态补偿的原则之一。上游的安徽为保护环境放弃发展机会，付出机会成本，下游的浙江从中受益，上游地区应该和下游地区共享经济社会发展成果，下游应和上游共担环保责任。口号好提，落实不易。一面是富庶的浙江，一面是相对落后的安徽，如何体现公平，如何做到“利益共享，责任共担”，怎样体现“共享经济社会发展成果”？据媒体报道，地级市黄山只有590户规模以上的工业企业，占全省的4%，占安徽省的2%。同饮一江水的下游浙江人民应对安徽人民心存感激，应本着谁使用谁付费、谁受益谁补偿的原则对上游地区的安徽给予补偿。安徽方面认为，目前的试点方案仅仅是对污染防治的工程治理补助，范围较窄，不是真正意义上的补偿，还需要进一步完善。
（三）关于健全生态补偿机制思考
一是积极探索切实有力的生态补偿机制。首先，试点方案要加大对上游补偿资金投入，拓宽补偿范围，应包括产业结构调整、企业搬迁、退耕还林、污染防治日常管护、生态移民以及对生态保护者直接补偿。二是开展水量补偿试点。三是国家在黄山市设立国家低碳高新经济开发区，出台相应政策，引导鼓励长三角地区特别是浙商投资兴业，向上游地区转移低碳高新产业和企业。四是加快推进全流域经济一体化，进一步扩大市场开放，加强区域经济融合互补，实现资源共享，实现上下游地区高起点的合作、互利、共赢。保障新安江流域水环境安全是流域地区政府和人民长期的责任和义务，保护新安江流域水环境安全更是科学发展的体现，两省必将延续这一共识。“防重于治”，国家选择在新安江流域开展试点，就是因为千岛湖目前尚未被污染，试点有利于保护好这一湖净水。浙皖两省将根据这一工作落实情况，不断完善补偿机制，使生态补偿真正有利于新安江流域水环境保护，为其他地区跨界污染防治提供示范。
二是新安源头严守生态防线。新安江发源于黄山市境内，地跨皖浙两省，流域总面达11674平方公里，是我省仅次于长江、淮河的第三大水系，也是浙江省最大的入境河流，经千岛湖、富春江、钱塘江入东海。“建立新安江流域生态补偿机制，最先还是浙江方面提出的。”千岛湖不仅是浙江重要的旅游区，还是杭州、嘉兴等城市跨区域调水工程的水源地。2004年，浙江省代表向全国人大十届二次会议提交了相关建议，“建立生态补偿机制，既有利于调动上游地区源头治理保护的积极性，从而保障下游优质水源；又有利于弥补上游地区治理保护资金的不足，缓解经济社会发展与生态环境保护日益凸显的矛盾。”浙江的呼声与我省的愿望“一拍即合”。与下游地区的浙江相比，安徽省的上游地区经济原本较为落后，多年来为了保护流域生态环境，又以牺牲自身发展为代价，延缓了工业化、城镇化进程。据不完全统计，黄山市就生态治理投入资金达50亿元，森林覆盖率从1970年的30%上升到现在的77.4%。
三是共建共享“最大公约数”。生态补偿机制，仅仅是一种手段和方式，上下游共建共享才是根本目的。建立新安江流域生态补偿机制是为了推动上下游地区“资源共享、生态共保、经济共赢。应根据生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本，科学制定流域生态环境价值评价体系，具体的补偿方式应包括政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力补偿和项目补偿等多种。除资金补偿方式外，应鼓励和倡导上下游地区采取“你帮助、我发展”的环境友好型项目支持方式。黄山市目前存在城镇环境基础设施建设薄弱滞后，工业底子薄、水平低，生态农业集约化、产业化程度不高，旅游产品结构不尽合理等问题。这些问题既是黄山发展的劣势，又是赢得与浙江合作的优势。比如浙江投资商可通过投资的方式，参与黄山市的城镇环境基础设施建设，这样既获得投资商机，又从源头减少对新安江的环境污染。在新安江流域上游设立国家级生态工业园区。对符合条件的进园企业提供税收、贷款、土地利用和供水供电方面的优惠，支持和鼓励符合“绿色经济”要求的产业和项目向生态工业园区转移和集聚，进而推动上游地区转变发展方式，增强源头生态保护的实力。
总之，新安江生态补偿机制建设，就是通过制度创新，让生态保护成果的受益者支付相应的费用，解决好生态产品的公共消费“搭便车”现象，激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值。要实现我国经济与环境的协调发展，迫切需要加强生态补偿机制建设，用行政、计划、立法、市场等手段来解决下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的利益补偿。水资源保护与生态补偿机制建设是一项长期任务，按照党的十八大报告提出“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”的要求，建设生态补偿机制，既是实现千岛湖及新安江上游流域生态环境有效保护、生态文明跨越发展的重大举措，也是探索流域生态补偿经验，为全国各流域水资源保护提供借鉴的艰巨任务。
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